En un escenario donde la tributación cambia con regularidad y las reformas fiscales generan incertidumbre, los contratos de estabilidad jurídica representan una herramienta para garantizar previsibilidad tanto a inversionistas como a los entes públicos.
La inversión privada, tanto interna como externa, es un motor fundamental para el desarrollo de un país, ya que aporta una dinámica importante a su economía.
La inversión interna o nacional, se refiere al capital aportado por residentes de un país, y es la base de la economía, puesto que promueve el desarrollo de cadenas de valor y la integración de sectores productivos, lo cual fomenta el crecimiento empresarial.
En cambio, la inversión extranjera se define como el capital que ingresa a un país desde el exterior. Esta adquiere gran relevancia a mediano y largo plazo debido al capital fresco que se inyecta en la economía del país receptor. De igual manera, las empresas multinacionales, al establecerse en un nuevo país, introducen tecnologías avanzadas, procesos productivos más eficientes y estándares de calidad internacionales, como resultado de ello, se impulsa la transferencia de tecnología, know-how y mejores prácticas de gestión, lo que a su vez es un importante generador de empleos.
Marco conceptual de la estabilidad jurídica
La estabilidad jurídica puede entenderse como la garantía que ofrece el ordenamiento jurídico para que las normas y actos estatales mantengan un grado razonable de permanencia en el tiempo, evitando cambios abruptos que generen incertidumbre en los destinatarios. En materia tributaria, este principio se traduce en la previsibilidad de las obligaciones fiscales y la protección contra modificaciones intempestivas que afecten derechos adquiridos o expectativas legítimas de los contribuyentes.
Este concepto se vincula estrechamente con la seguridad jurídica tributaria, entendida como la certeza que tienen los particulares sobre el alcance de las normas impositivas, sus efectos y la estabilidad de las cargas fiscales en un marco de legalidad. La estabilidad, en este sentido, no significa rigidez absoluta, sino un equilibrio entre la potestad tributaria del Estado y la necesidad de confianza de los contribuyentes.
De esta manera, se convierten en mecanismos de promoción de la inversión al generar confianza en el marco regulatorio y garantizar un trato previsible en el tiempo.
En consecuencia, estos contratos reflejan un delicado balance; por un lado, refuerzan la confianza del contribuyente en la estabilidad fiscal, y por otro, limitan parcialmente la discrecionalidad legislativa y reglamentaria en materia tributaria. De allí que su validez y eficacia dependan de una adecuada delimitación constitucional y legal que asegure tanto la autonomía de la potestad tributaria del Estado como la protección de las expectativas legítimas de los inversionistas.
¿Qué sucede cuando los inversionistas se enfrentan con políticas tributarias cambiantes en las economías receptoras de capital?
Tal como se dijo anteriormente, es relevante tener presente que la estabilidad jurídica constituye uno de los pilares fundamentales para el desarrollo de un sistema tributario confiable y eficiente. En un contexto donde las reformas fiscales son frecuentes y la normativa tributaria se encuentra en constante evolución, resulta esencial ofrecer a los contribuyentes un marco que les garantice certeza en el tiempo.
En este escenario, surgen los contratos de estabilidad jurídica en materia tributaria, concebidos como instrumentos que buscan asegurar que las reglas fiscales acordadas con el Estado se mantengan inalterables durante un período determinado. Por este motivo, la legislación venezolana ha establecido la figura de los contratos de estabilidad jurídica, tal como se evidencia en el artículo 2° del Código Orgánico Tributario (2020), el cual establece:
Constituyen fuentes del derecho tributario: …omississ… 4. Los contratos relativos a la estabilidad jurídica de regímenes de tributos nacionales, estadales y municipales. …omississ..
Esto significa, que dichos contratos se constituyen en fuente del derecho al ser celebrados y aprobados conforme a la ley, formando parte del ordenamiento jurídico que rige la materia tributaria.
La relevancia de estos contratos radica en su doble función: por un lado, promueven la inversión al reducir la percepción de riesgo frente a cambios normativos inesperados; y por otro, fortalecen la seguridad jurídica tributaria, entendida como la confianza de los contribuyentes en la aplicación coherente y previsible de la ley.
Ahora bien, el análisis de estos contratos debe considerar las particularidades del sistema fiscal en los diferentes niveles de gobierno: nacional, estadal y municipal; pues, cada uno cuenta con competencias propias en materia tributaria que pueden incidir en la validez y alcance de tales acuerdos.
Además, el estudio de los contratos de estabilidad jurídica implica reflexionar sobre sus límites constitucionales, la relación con el principio de legalidad y los desafíos que plantean frente a la potestad tributaria del Estado. Al mismo tiempo, abre un debate sobre la armonización tributaria, es decir, la necesidad de coordinar las cargas fiscales en los distintos niveles de gobierno para evitar conflictos y garantizar un equilibrio entre seguridad para los inversionistas y autonomía financiera de los entes públicos.
Visto lo anterior, en un sentido amplio, los contratos de estabilidad jurídica se refieren a acuerdos que buscan garantizar un marco legal y económico estable para las partes involucradas, generalmente por un período prolongado, ofreciendo garantías sobre aspectos como el régimen tributario, aduanero, cambiario o de propiedad. Su objetivo es fomentar la confianza y atraer capitales, especialmente en proyectos de gran envergadura o a largo plazo.
En el sentido estricto del ámbito tributario, los contratos de estabilidad jurídica son acuerdos celebrados entre el Estado, en sus distintos niveles (nacional, estadal o municipal), y los contribuyentes, o categorías de contribuyentes, con el propósito de garantizar la continuidad de los regímenes tributarios aplicables a sus actividades económicas.
Es decir, buscan ofrecer seguridad jurídica a los inversionistas y empresarios, protegiéndolos de modificaciones adversas en la legislación tributaria que puedan afectar sus inversiones o la rentabilidad de sus operaciones.
Propósito y alcance de los contratos de estabilidad jurídica
El objetivo principal de estos contratos es:
- Atraer capitales nacionales y extranjeros al ofrecer un marco de certeza y seguridad frente a posibles cambios en la política fiscal.
- Asegurar que ciertos aspectos del régimen tributario (como alícuotas, bases de cálculo, etc.) se mantengan estables durante un período determinado, protegiendo las estimaciones financieras de los proyectos de inversión.
- Salvaguardar la estabilidad de regímenes tributarios específicos, ya sean nacionales, estadales o municipales.
Requisitos para su validez y vigencia
Para que un contrato de estabilidad jurídica tributaria sea válido y entre en vigor, debe cumplir con ciertos requisitos formales establecidos en la ley:
- Según el Parágrafo primero del Artículo 2° del Código Orgánico Tributario, estos contratos deben contar con la opinión favorable de la Administración Tributaria respectiva (nacional, estadal o municipal, según corresponda).
- Adicionalmente, deben ser aprobados por el órgano legislativo correspondiente. Esto implica que, dependiendo del nivel del tributo (nacional, estadal o municipal), la aprobación deberá provenir de la Asamblea Nacional, los Consejos Legislativos Estadales o los Concejos Municipales, respectivamente.
Los contratos de estabilidad jurídica en el ámbito municipal
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) faculta a los municipios para celebrar este tipo de acuerdos. Específicamente, el Artículo 165, dispone lo siguiente:
Los municipio podrán celebrar contratos de estabilidad tributaria con contribuyentes o categorías de contribuyentes a fin de asegurar la continuidad en el régimen relativo a sus tributos, en lo concerniente a alícuotas, criterios para distribuir base imponible cuando sean varias las jurisdicciones en las cuales un mismo contribuyente desarrolle un proceso económico único u otros elementos determinativos del tributo. El alcalde o alcaldesa podrá celebrar dichos convenios y entrarán en vigor previa autorización del Concejo Municipal. La duración de tales contratos será de cuatro años como plazo máximo; al término del mismo, el alcalde o alcaldesa podrá otorgar una prórroga, como máximo hasta por el mismo plazo. Estos contratos no podrán ser celebrados, ni prorrogados en el último año de la gestión municipal.
Esto confirma que los contratos de estabilidad tributaria pueden ser celebrados a nivel municipal para regular aspectos como las alícuotas impositivas, la distribución de la base imponible entre distintas jurisdicciones, y otros elementos que definen el tributo.
¿Qué sucede con los contratos de estabilidad jurídica en materia tributaria, si los cambios en la normativa son más favorables para el sujeto pasivo?
En el ámbito de los contratos de estabilidad jurídica tributaria, la situación que se presenta cuando una nueva normativa es más favorable para el sujeto pasivo (el contribuyente) que las condiciones estipuladas en el contrato de estabilidad, la doctrina y la jurisprudencia tributaria en Venezuela suelen interpretar que en materia tributaria, rige el principio de que la ley más favorable al contribuyente debe aplicarse, especialmente cuando se trata de disposiciones que otorgan beneficios o reducen cargas fiscales.
Esto se fundamenta en el principio de justicia tributaria y en la prohibición de la retroactividad de las leyes tributarias cuando establezcan sanciones o cargas.
De este modo, los contratos de estabilidad jurídica buscan precisamente fijar ciertas condiciones tributarias por un período determinado, ofreciendo seguridad al inversionista. Sin embargo, estos contratos no pueden ir en contra de principios constitucionales o normas de orden público que beneficien al contribuyente.
En consecuencia, si una nueva ley tributaria introduce beneficios (por ejemplo, una reducción de alícuotas, una nueva exención, o una base imponible más favorable) que no estaban contemplados o son superiores a los garantizados por el contrato de estabilidad, el contribuyente tendría el derecho de optar por la aplicación de la nueva normativa más beneficiosa; pues, la finalidad del contrato es proteger al inversionista de cambios adversos, no de cambios favorables.
Por consiguiente, en ausencia de norma específica o jurisprudencia que trate este supuesto, la interpretación predominante sería que el contribuyente puede acogerse a la normativa tributaria posterior que le resulte más beneficiosa, aun cuando exista un contrato de estabilidad jurídica que fije condiciones diferentes, siempre que dicha normativa posterior no contravenga el orden público o principios fundamentales del derecho tributario.
Experiencia en otros países de Latinoamérica
Los contratos de estabilidad jurídica están presentes en la legislación latinoamericana desde hace varios años, tal es el caso de Colombia, Chile y Perú. Sin embargo, no hay opiniones uniformes sobre la eficiencia de estos contratos en el sistema económico y tributario. Por ejemplo, Viana (2017), en atención al caso colombiano, señala que:
(…) los contratos de estabilidad jurídica creados mediante la Ley 963 de 2005 fueron un mecanismo más para acceder a mayores beneficios tributarios y no una herramienta de estabilidad jurídica garante de mayor inversión y mayor empleo que le hubiera permitido al Estado un crecimiento y un desarrollo económico importante de cara al entorno regional; por el contrario, este mecanismo fue contraproducente toda vez que violentó el principio tributario de equidad horizontal en donde a contribuyentes iguales les otorgó un tratamiento desigual en virtud de los CEJ sin que necesariamente ello se haya reflejado en mayor inversión y mayor empleo. De esta manera, queda claro una vez más, que la inestabilidad jurídica de las leyes en Colombia no se resuelve con contratos de estabilidad jurídica, porque quedó demostrado que mecanismos como este generan más desigualdad e inequidad vulnerando principios de igualdad ante la ley y protección del interés general. La estabilidad jurídica no es solamente una ley, es el producto de una combinación de normas y conductas sociales. (p. 114).
Por otra parte, Orjuela (2021), al analizar el caso peruano, afirma que:
(…) Después de tres décadas de la apertura de los convenios de estabilidad jurídica es evidente el efecto positivo que le dejo [sic] al país, sobre todo en los que hacen énfasis a concesiones de infraestructura y minería. (p. 55).
En definitiva, la experiencia comparada demuestra que el éxito de los contratos de estabilidad jurídica depende de un diseño normativo equilibrado. Es necesario establecer límites temporales claros, condiciones de inversión verificables y mecanismos de revisión o compensación que permitan al Estado responder a situaciones excepcionales sin menoscabar la confianza del inversionista. En suma, se trata de garantizar la previsibilidad fiscal sin comprometer los principios de legalidad, equidad y autonomía tributaria.
Conclusión
Los contratos de estabilidad jurídica deben ser vistos como un medio para lograr un fin: promover el desarrollo económico a través de la inversión productiva. Su efectividad se evalúa no solo por la cantidad de capital que atraen, sino por su capacidad para coexistir con principios fundamentales del derecho tributario, como la equidad y la legalidad.
En última instancia, los contratos de estabilidad jurídica encarnan un delicado balance. Por un lado, son una manifestación de la voluntad del Estado de proteger las expectativas legítimas de los inversionistas fomentando la confianza. Por otro, representan una limitación voluntaria de la potestad tributaria del Estado, la cual debe ejercerse con responsabilidad para no comprometer la autonomía fiscal ni generar tratamientos desiguales que distorsionen el mercado. Por tanto, el debate sobre su implementación y alcance es continuo y esencial para el futuro de nuestro sistema fiscal.
Referencias
Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela (2010). Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Gaceta Oficial N° 6.015 Extraordinario del 28/12/2010.
Asamblea Nacional Constituyente de la República Bolivariana de Venezuela (2020). Decreto Constituyente mediante el cual dicta el Código Orgánico Tributario. Gaceta Oficial N° 6.507 Extraordinario del 29/01/2020.
Orjuela N., M. (2021). Colombia, Chile y Perú frente a los contratos de estabilidad jurídica. [Trabajo presentado para optar al título de Maestría en Derecho del Estado con énfasis en Derecho Tributario]. Universidad Externado de Colombia. https://core.ac.uk/download/pdf/477994634.pdf
Viana R., C. (2017). Los contratos de estabilidad jurídica (CEJ) para los inversionistas en Colombia: Un caso de debilidad jurídica y estatal. [Trabajo presentado como requisito para optar al título de Magister en Derecho Económico]. Pontificia Universidad Javeriana. https://apidspace.javeriana.edu.co/server/api/core/bitstreams/14402476-5825-469b-a4ed-8327095c70c6/content